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Ponencia Publicada págs 170-178
ISBN (versión electrónica) 978-607-525-463-0
Evolución de las políticas de transferencia de riesgo de desastres socio-naturales en América Latina y El Caribe en el marco del Desarrollo Sustentable.
Elfide M. Rivas G./Carlos E. Aparicio M./Luisa D. Páez F.
Estudiante del Doctorado en Filosofía con Orientación en Arquitectura y Asuntos Urbanos. Facultad de Arquitectura, Universidad Autónoma Nuevo León, México.—Profesor-investigador de tiempo completo de la Facultad de Arquitectura, Universidad Autónoma Nuevo León, México.—Profesora-jefe del Departamento de Planificación Urbana. Universidad Simón Bolívar, Venezuela.
Tema: Diseño-operación-evaluación de políticas ambientales.
Resumen
El presente trabajo pretende dar cuenta de la conceptualización que los desastres son desastres cuando se presentan condiciones de fragilidad o falta de resiliencia social e institucional con niveles de exposición física no controlados, así como del histórico de la evolución de las políticas de transferencia de riesgo de desastres (TRD) en América Latina y El Caribe, de la misma forma que ésta política contribuye al Desarrollo Sustentable (DS). Para tal efecto, en este trabajo las amenazas son clasificadas en tres grupos: de origen natural referidas a sismos y vulcanismo; socio-naturales—aumentadas por el hombre—constituidas por ciclones tropicales, inundaciones, sequías, tormentas de granizo-nevadas, incluye los efectos del cambio climático (CC) y antrópicas, catalogada en tres: de carácter tecnológico, incluye las de origen químico (incendios y explosiones), sanitarias (contaminación ambiental y epidemias) y socio-organizativos, producto de accidentes con medios de transporte, interrupción de servicios vitales y concentraciones masivas de población.
Palabras Clave: gestión integral de riesgo de desastres (GIRD), transferencia de riesgo de desastres, desarrollo sustentable, resiliencia.
Desde los años 80´s del s. XX, uno de los asuntos que más implica a la comunidad internacional en el ámbito urbanístico-territorial-ambiental, está referido a los efectos devastadores en la sociedad y su economía producto de las catástrofes socio-naturales, principalmente en los países más pobres del planeta. Esta temática será parte del interés del DS, nacido en la Cumbre de Río de 1992, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD).
De acuerdo a información de la base de datos CEPALSTAT (CEPAL, 2016) hemos realizado un levantamiento del impacto de los desastres en América Latina, período 1990-2015, cuyos resultados son abrumadores, se han cuantificado 1202 eventos de origen geofísico y climatológico. En la primera categoría se hace referencia a terremotos, erupciones volcánicas y desplazamiento de masa seca, mientras que en la segunda se refiere a tormentas, inundaciones, desplazamiento de masas húmedas, temperaturas extremas, sequías e incendios. El efecto sólo en estos últimos eventos de origen socio-natural acumulan alrededor de 185 000 defunciones y 170 000 000 personas afectadas.
A tales efectos, el fortalecimiento de la planificación y gestión urbana-ambiental, así como la creación de bases que permitan consolidar las políticas para la generación de mecanismos financieros a fin de minimizar efectos económicos adversos que truncan la sostenibilidad de los Estados, forman parte de la agenda multisectorial que los gobiernos tienen a su cargo. Así el objetivo de este trabajo es dar cuenta del proceso histórico de la evolución de las políticas de TRD en América Latina y El Caribe, así mismo analizar cómo la GIRD contribuye al DS.
La metodología utilizada es la investigación documental a través de un rastreo de fuentes biblio-hemerográficas, enfoques conceptuales y agendas internacionales que desde los años 30´s del s. XX hasta las cumbres mundiales de los años 2015-16 sobre DS, Reducción de Riesgo de Desastres y CC han prevalecido en el manejo de los riesgos y desastres socio-naturales (DSN). Específicamente, nos interesa reseñar la experiencia en materia de TRD ejecutada o en curso por los países pioneros en el continente.
Gestión integral del riesgo de desastres
Los llamados desastres, que en el presente documento los mencionaremos como DSN, son un problema no resuelto del desarrollo. La orientación teórica asumida tiene como piedra angular los estudios desarrollados por La Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina (LaRED, 1992-2015) y la resignificación realizada por Cardona (2001:12) de algunos de sus postulados. Estos centran la atención que los desastres son desastres cuando existe susceptibilidad física, fragilidad social y falta de resiliencia, pues una amenaza natural, socio-natural o antrópica, afectará a la población y a sus bienes cuando estos se encuentren localizados en áreas vulnerables.
Sobre las etapas de la GIRD, utilizaremos la clasificación realizada por Cardona expuesta en diferentes informes de distintos organismos internacionales (SELA, 2010; BID, 2005) en las que se establece cuatro políticas, las tres primeras correspondientes a la etapa ex-ante del desastre, estas son: identificación del riesgo, que involucra la percepción individual, la representación social y la evaluación objetiva del riesgo; reducción del riesgo, referida a la prevención-mitigación de la vulnerabilidad y protección financiera, correspondiente a la transferencia y retención del riesgo. La cuarta política corresponde a la etapa ex-post del desastre definida como el manejo del desastre, correspondiente a la preparación, alerta, respuesta, rehabilitación y reconstrucción una vez que el desastre se presenta.
De la cooperación internacional a la transferencia de riesgo de desastre
Desde el s. XVIII, relata Revet (2011: 541-545), ha existido la idea de la cooperación vista como ayuda internacional para socorrer a países afectados por desastres. Posterior al terremoto de Lisboa (1755) y de Caracas (1812), tanto Portugal como Venezuela recibieron ayuda de víveres y dinero. La formalización de la cooperación internacional ante desastres se constata en la implementación de la Unión Internacional de Socorros en 1927, puesta en vigor en 1932, firmado por 19 países de la Sociedad de Naciones, aunque su duración fue efímera a causa de la Segunda Guerra Mundial.
Sera posterior a la catástrofe por el ciclón e inundaciones ocurridas en Pakistán, cuando en 1971 se crea la United Nations Disasters Relief Organization, la cual sirvió de socorro humanitario posterior a las guerras. La misma en 1991, se redimensiona, ampliando sus atribuciones a otras situaciones de emergencia, quedando bajo la responsabilidad de la Dirección de Asuntos Humanitarios, pasando en 1998 a convertirse en la Office for The Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA), con la asistencia de la Inter Agency Standing Committee que incluye agencias de Naciones Unidas, La Cruz Roja y otras organizaciones humanitarias. En 1996, la OCHA creó el programa de preparación para los desastres (DIPECHO). La autora anteriormente citada señala que existen otras organizaciones ligadas al tema de la gestión del desastre, lideradas por países europeos, la Euro-Atlactic Disaster Response Coordination Centre y la Organización del Tratado del Atlántico Norte, cuya atención incluye todo tipo de desastres, debido a que se colocan al mismo nivel amenazas terroristas, riesgos naturales y catástrofes tecnológicas.
Revet también señala que posterior al Tsunami del 2004, ocurrido en el Sureste de Asia, una comisión evaluadora independiente denunció al Banco Mundial de financiar proyectos reactivos que no atienden las causas profundas de los desastres y que privilegia préstamos de urgencia a países afectados por catástrofes, razón por la cual en 2007 el Banco se asocia a la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD), creando el Global Facility for Disaster Reducction and Recovery.
Conceptualmente, este enfoque como ayuda-auxilio-socorro está ligado al manejo del desastre, lo que llamamos etapa ex-post. A partir de 1990 se unen dos plataformas de acción que marcan pauta para que se comience a manejar el tema financiero del desastre desde otras aristas. La primera de estas plataformas se ubica en el ámbito de las agendas internacionales, cuando Naciones Unidas declara el lapso de 1990 al 2000 como el Decenio Internacional para la Reducción de Desastres (DIRDN) y la segunda, en 1992 con la creación de LaRED.
Esta evolución conceptual, significó un cambio de paradigma. Por un lado, los aspectos resaltantes del informe de la Declaración del DIRDN en referencia al “poder de la ciencia y la tecnología en la reducción de los desgastes causados por las catástrofes y la importancia de la educación de la población” (Revet 2011: 542). Por otro lado, LaRED con su producción científica sitúo la discusión en el plano de GIRD, de ahí que el manejo del desastre sea considerado como la etapa ex-post, además de ser la consecuencia de no manejar las etapas que llamamos ex-ante del desastre.
Cardona (2007:34) referencia la experiencia suramericana de fondos nacionales, sus diversas modalidades de operatividad y eficiencia. Por ejemplo, Bolivia posterior al fenómeno de El Niño (1997-1998), creó la Unidad Técnico Operativo para el Apoyo y Fortalecimiento, mientras que en Colombia desde 1984 existe el Fondo Nacional de Calamidades. En países como Perú, Ecuador y Venezuela, los fondos están centralizados en Protección Civil. Paralelamente, nuevos marcos legislativos se han promovido en varios países de la región.
Nos permitimos hacer mención de otras estrategias relacionadas con las comunidades de la adaptación al cambio climático (ACC) y de la GIRD, entre ellas: La Estrategia y Plan de Acción de Yokohama para un Mundo más Seguro (1994); La EIRD (2001); Marco de Acción para la Reducción del Riesgo de Desastres de Hyogo (2005-2015) y Sendai (2015-2030), así como las Cumbres del Desarrollo Sustentable (1992; 2002 y 2012), la Agenda para el DS 2030 y las 22 Conferencias de las Partes (COP). Precisamente, la intersección entre estas agendas representan un tema que consideramos neurálgico por la multiplicación de esfuerzos y fondos que se destinan para atender por separado un mismo problema.
Hemos realizado un recuento representativo de organizaciones y fuentes financieras nacionales-internacionales que denotan heterogeneidad con distintas visiones sobre la intervención en materia de riesgo y seguridad. Sera entrado el s. XXI, cuando en el discurso y en la acción se inicien esfuerzos hacia la protección financiera, colocando a la TRD como política, sin desmedro de la ayuda humanitaria post evento para la rehabilitación-reconstrucción, dependiendo de la capacidad de cada país para atender su propia recuperación o resiliencia.
La Transferencia de Riesgo de Desastres
El concepto más común de transferencia de riesgo, está referido al pago de una prima por alguien, sea persona natural o jurídica, a su vez pública o privada, a una entidad financiera y/o industria del seguro, que siendo vulnerable a los efectos de un evento inesperado con consecuencias fatales, se anticipa y transfiere la responsabilidad en los términos establecidos en el contrato, para cubrir las pérdidas.
En contraposición a la posibilidad de asegurabilidad, nótese no se dice la eliminación, de los riesgos socio-naturales, Beck (2002: 57) al referirse a las amenazas globales, entre ellas el CC, dice que este tipo de peligros tienen una complejidad mayor para lograr una protección ante ellos. Ante esta “supuesta imposibilidad” en las postrimerías del s. XX, resaltan investigaciones y políticas públicas de protección financiera en ejecución que demuestran lo contrario.
Algunos casos a referenciar se encuentran en la ciudad de Manizales-Colombia, cuya administración municipal e industria aseguradora promueven el primer instrumento financiero colectivo voluntario a nivel mundial, el cual proporciona protección financiera tanto a propietarios no exentos del pago del impuesto predial como a propietarios de bajos recursos, a través de una estrategia de subsidio cruzado (Marulanda, et al., 2015). En países insulares del Caribe, a partir de 2007, resalta el Mecanismo de Seguro de Riesgo Catastrófico del Caribe (CCRIF), primer instrumento en el mundo para agrupar los riesgos catastróficos para varios países, al cual se añaden a partir de 2015 países centroamericanos, cambiando sus siglas a CCRIF-SPC. La experiencia mexicana innova con la emisión del primer bono catastrófico soberano del mundo en 2006, renovado en 2009, además de la figura del Fondo de Desastres Naturales de México (FONDEN) que “se ha convertido en uno de los vehículos financieros de manejo del riesgo catastrófico más avanzado en el mundo” (SEGOB & Banco Mundial, 2012: 5).
Beck (2002: 81), replanteó el problema, exponiendo que el cálculo de riesgos es posible con ayuda de estadísticas de siniestralidad, fórmulas de compensación generalizables y con el intercambio de dinero por daños, dejando abierta la posibilidad para que profesionales de las ciencias duras generen estándares de seguridad y hagan calculable lo que puede parecer incalculable.
SELA (2010: 5) expone es cierto el avance de políticas de la GIRD en América Latina y el Caribe, no obstante en lo que se refiere específicamente a la protección financiera del riesgo “es un área prácticamente nueva que requiere ser priorizada por las autoridades e instituciones de nuestra región”. Angus (2008: xliii), refiere los reclamos de la población afectada frente a la industria del seguro en Estados Unidos y la negativa de pago de daños de viviendas por los efectos del Huracán Katrina (Nueva Orleans-2005), porque se consideró que las causas no fueron exclusivamente de origen natural, puesto que los daños ocurrieron por inundaciones, fenómeno no cubierto, aun cuando la población afectada había tomado pólizas para proteger su patrimonio ante huracanes.
Una máxima acotación al hacer TRD es que se ha identificado y reducido previamente el riesgo, lo que implica que la sociedad ha desarrollado elementos para su propia sustentabilidad y resiliencia, adicionalmente agrega el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2005: 22) desde el punto de vista financiero, es necesario “examinar la factibilidad de alternativas o técnicas para su reducción; seleccionar las mejores técnicas disponibles y factibles; implementar las técnicas escogidas; y darle seguimiento al programa”. Según Dávila (2008: 77) y Cardona (2007: 37) la ayuda humanitaria post-desastre puede convertirse en un círculo vicioso a largo plazo, puesto que los gobiernos esperan la ayuda “que funciona como un seguro sin costo” antes que armar sus propias políticas de GIRD, señalando que “esta es la razón por la cual la gestión del riesgo debe ser integral”.
Desde la GIRD existen mecanismos de transferencia de pérdidas a mercado de capitales, contratos con empresas aseguradoras y reaseguradoras, así como instrumentos financieros para reducir las cargas fiscales de los Estados posterior al desastre. Estos según el BID (2005: 22) no son sustituibles entre sí, más bien se complementan para responder a una estrategia combinada cubriendo diferentes capas de riesgo, esta política tiene por objetivo “identificar y analizar las exposiciones de pérdida, examinando las posibilidades de transferencia y retención de esas pérdidas, llevando a cabo las transacciones del caso y estando atentos a los cambios o ajustes que deban realizarse”.
A través del Sistema de Indicadores para la Gestión de Riesgo de Desastres definidos en el informe del BID referenciado se definen dimensiones e indicadores correspondientes a las políticas de Identificación, Reducción, Protección Financiera y Gestión de Desastres, los cuales generan el Índice de Gestión de Riesgo (IDR). Esta contribución resulta un importante aporte metodológico para el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas. Las dimensiones con relación a la política de protección financiera que propone la metodología, las cuales pudieran ser replicables son: organización inter-multi-descentralizada; fondos de reservas-fortalecimiento institucional, localización-movilización de recursos de presupuesto; implementación de redes-fondos de seguridad, seguros-estrategias financieras de transferencia de pérdidas de activos públicos y cobertura de seguros-reaseguros de vivienda y sector privado.
Así mismo, Salvo (2015: 4) destaca que existe una importante experiencia como respuesta a efectos del CC en el área de protección para la seguridad alimentaria, pues a partir de 2008 se han propuesto más de una veintena de esquemas de seguros basados en índices climáticos en Malawi, Mongolia, Perú y México.
Conclusiones
Como se ha podido dilucidar en esta ponencia la internacionalización e institucionalización de la problemática de los desastres y de sus consecuencias entró en agenda en los años 30´s del s. XX con la cooperación internacional y la ayuda humanitaria, ésta evolucionó a la comprensión de un problema no resuelto del desarrollo en los años 90´s y la necesidad de sustentabilidad y de protección financiera de las ciudades encaminando el asunto hacia la construcción de resiliencia más bien se evidencia entrado los años 2000´s.
En nuestra opinión los países no deben esperar reducir el riesgo del desastre a partir de la recepción de fondos por la ocurrencia de una catástrofe para instrumentar la GIR de los desastres futuros. Queda por parte de las comunidades científicas, hacedores de políticas, organismos internacionales, en general de las partes involucradas superar diferencias y conciliar estrategias para obtener resultados en la gestión pública y reducir contundentemente el impacto de los desastres, así como avanzar en el DS.
Siempre será primordial prevenir que reparar, por ello nos parece fundamental la atención del problema desde una visión holística en el que se pueda hacer compatibles políticas públicas de ACC y GIRD en el marco del DS, representando la opción a nivel planetario prevaleciente al menos en el discurso, con el cual se intenta conciliar el proceso civilizatorio, la industrialización y el ambiente.
Citas
Angus, G. (2008). Environmental Catastrophes and Human Tragedies, Encyclopedia of Disasters, Volume 1, Greenwood Press Westport. Connecticut.
Beck, U. (2002). La Sociedad del Riesgo Global. Madrid: Siglo XXI Editores.
BID (2005). Metodología para la evaluación del desempeño de la gestión del riesgo. Colombia.
Cardona, O. (2001). Estimación holística del riesgo sísmico utilizando sistemas dinámicos complejos. Tesis Doctoral. España: Universitat Politécnica De Catalunya.
Cardona (2007). Diagnóstico de la gestión financiera del riesgo y propuesta de instrumentos financieros factibles de retención y transferencia. PREDECAN. Bogotá.
CEPAL (2016). CEPALSTAT-Base de Datos. Recuperado el 26 /03/ 2017 http://interwp.cepal.org/sisgen/ConsultaIntegrada.asp?IdAplicacion=22&idTema=703&idIndicador=1837&idioma=e
Dávila, J. D (2008). Desarrollo De La Gestión Del Riesgo Por Fenómenos De Origen Natural Y Antrópico En El Municipio De Medellín. Periodo 1987-2007. Universidad De Antioquia-Medellín.
La RED (1992-2015). Recuperado el 19/04/16 de http://www.desenredando.org/lared/antecedentes.html
Marulanda, M., Cardona, O. M., González, D., & Barbat, A. (2015) Aseguramiento colectivo voluntario en Manizales: Evaluación del riesgo sísmico con fines de transferencia. VII Congreso Nacional de Ingeniería Sísmica 2015: Estado del arte de Ingeniería sísmica en Colombia. Bogotá.
Revet, S. (2011). El mundo internacional de las catástrofes naturales. Política y Sociedad, 48(3), 537-554.
Salvo, J (2015). Seguros climáticos: la experiencia de Perú y Argentina en seguros indexados. Estudio de Caso, Unidad para el Cambio Rural (UCAR); Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, Centro Regional Cambio Climático y toma de decisiones.
SEGOB & Banco Mundial (2012). FONDEN. El fondo de desastres naturales de México. Una Reseña. México
SELA. Sistema Económico y del Caribe (2010). Mecanismos financieros, seguro y reaseguro contra desastres naturales en América Latina y el Caribe. Experiencias recientes. Caracas.
